|
ข้อสัญญาทางปกครองที่ไม่เป็นธรรม: ศึกษาเปรียบเทียบระบบกฎหมายไทยกับฝรั่งเศส |
|---|---|
| รหัสดีโอไอ | |
| Title | ข้อสัญญาทางปกครองที่ไม่เป็นธรรม: ศึกษาเปรียบเทียบระบบกฎหมายไทยกับฝรั่งเศส |
| Creator | ภัคนันท์ สยางกูร |
| Contributor | ปูนเทพ ศิรินุพงศ์, ที่ปรึกษา |
| Publisher | มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ |
| Publication Year | 2568 |
| Keyword | ข้อสัญญาทางปกครองที่ไม่เป็นธรรม, ข้อสัญญาที่ไม่เป็นธรรม, สัญญาทางปกครอง, เอกสิทธิ์แห่งอำนาจมหาชน, เอกสิทธิ์ของรัฐ, หลักกฎหมายทั่วไปทางปกครอง, หลักกฎหมายทั่วไปทางมหาชน, หลักความได้สัดส่วน, หลักความพอสมควรแก่เหตุ, การควบคุมตรวจสอบความเป็นธรรมของข้อสัญญา, การศึกษาเปรียบเทียบกฎหมายปกครองไทย-ฝรั่งเศส, Unfair terms in administrative contracts, Unfair contract terms (clauses abusives), Administrative contract (contrat administratif), Prerogatives of public power (prerogatives de puissance publique), State prerogative, General principles of administrative law (principes generaux du droit administratif), general principles of public law, Principle of proportionality (reasonableness), Fairness review of contract terms, Comparative Study of Thai and French administrative law |
| Abstract | วิทยานิพนธ์นี้มุ่งศึกษาปัญหาว่าด้วย “ข้อสัญญาทางปกครองที่ไม่เป็นธรรม” โดยตั้งต้นจาก ข้อสังเกตที่ว่า สัญญาทางปกครองเป็นนิติสัมพันธ์ที่ตั้งอยู่บน “ความไม่เท่าเทียมเชิงโครงสร้างอำนาจ” อันจำเป็นเพื่อให้คู่สัญญาฝ่ายปกครองสามารถใช้เอกสิทธิ์แห่งอำนาจมหาชน ( prerogatives de puissance publique) ขับเคลื่อนภารกิจการจัดทำบริการสาธารณะให้บรรลุผลได้ ความไม่เท่าเทียม โดยธรรมชาติเช่นนี้เปิดช่องให้ฝ่ายปกครองอาจกำหนดข้อสัญญาที่เอาเปรียบคู่สัญญาฝ่ายเอกชน เกินสมควรได้ ทั้งที่ “ความไม่เท่าเทียม” มิใช่สิ่งเดียวกันกับ “ความไม่เป็นธรรม” ในขณะที่ ระบบกฎหมายไทยมีพระราชบัญญัติว่าด้วยข้อสัญญาที่ไม่เป็นธรรม พ.ศ. 2540 เป็นกฎหมายเฉพาะ สำหรับควบคุมตรวจสอบความเป็นธรรมของข้อสัญญาในแดนของกฎหมายเอกชน จึงเกิดปัญหา ทั้งในทางทฤษฎีและทางปฏิบัติว่า กฎหมายซึ่งสร้างขึ้นบนฐานคิดเรื่อง “ความเสมอภาค” จะนำมา ใช้บังคับกับสัญญาที่ตั้งอยู่บนฐานคิดเรื่อง “ความไม่เท่าเทียมที่จำเป็น” เพื่อประโยชน์สาธารณะ ได้หรือไม่ เพียงใด และหากนำมาใช้ไม่ได้ ศาลปกครองไทยจะอาศัยฐานทางกฎหมายใดในการขีด “เส้นแบ่ง” ระหว่าง “ข้อสัญญาซึ่งมีลักษณะพิเศษที่แสดงถึงเอกสิทธิ์ของรัฐ” ที่ชอบธรรม กับ “ข้อสัญญาทางปกครองที่ไม่เป็นธรรม” ที่ต้องถูกควบคุม การศึกษานี้ใช้ระเบียบวิธีวิจัยทางนิติศาสตร์เชิงคุณภาพ (qualitative legal research) ผสมผสานการวิจัยเอกสารกับการศึกษาเปรียบเทียบเชิงหน้าที่ ( functional comparative approach) กับระบบกฎหมายฝรั่งเศส อันเป็นต้นกำเนิดของทฤษฎีสัญญาทางปกครองและ เป็นต้นแบบที่ระบบกฎหมายไทยได้รับอิทธิพลมา เพื่อตอบคำถามวิจัย 4 ประเด็น ได้แก่ ฐานทางกฎหมายและกลไกในการควบคุมตรวจสอบ วิธีการสร้างความสมดุลระหว่างประโยชน์ สาธารณะกับความเป็นธรรมต่อคู่สัญญาฝ่ายเอกชน เส้นแบ่งระหว่างเอกสิทธิ์อันชอบธรรม กับความไม่เป็นธรรมที่ไม่อาจยอมรับได้ และผลทางกฎหมายเมื่อข้อสัญญาทางปกครองไม่เป็นธรรม ผลการศึกษาพบว่า ระบบกฎหมายฝรั่งเศสและไทยมีจุดตั้งต้นทางทฤษฎีร่วมกัน คือ การปฏิเสธไม่นำหลักกฎหมายว่าด้วยข้อสัญญาที่ไม่เป็นธรรมในแดนของกฎหมายเอกชนมาใช้บังคับ โดยตรงกับสัญญาทางปกครอง ด้วยเหตุผลหลักทางทฤษฎีที่ตรงกันว่ากลไกซึ่งพัฒนาขึ้นเพื่อฟื้นฟู ความเสมอภาคทางเศรษฐกิจระหว่างเอกชนย่อมขัดกับความไม่เท่าเทียมที่จำเป็นอันเป็นแก่น ของสัญญาทางปกครอง อย่างไรก็ดี การปฏิเสธของศาลปกครองฝรั่งเศสมิได้เป็นการปฏิเสธ “แนวคิด” ว่าด้วยการควบคุมความไม่เป็นธรรมของข้อสัญญาเสียทั้งหมด แต่เป็นการปฏิเสธเพียง “ตัวบท ถ้อยคำ และเทคนิค” แบบกฎหมายเอกชนเท่านั้น โดยสภาแห่งรัฐ (Conseil d’Etat) ยังคงรักษา “เป้าหมายเชิงเนื้อหา” ในการธำรงไว้ซึ่งดุลยภาพและความเป็นธรรมของข้อสัญญา ไว้อย่างครบถ้วน ผ่านการ “สกัดเอาแรงบันดาลใจ” จากกฎหมายเอกชนมายกระดับเป็นหลักกฎหมาย ทั่วไปทางปกครอง (principes generaux du droit administratif) ที่เป็นเอกเทศ เช่น อำนาจในการ ทบทวนและปรับเปลี่ยนเบี้ยปรับที่สูงหรือต่ำเกินสมควร “อย่างชัดแจ้ง” และมาตรฐาน “ความผิด อย่างร้ายแรง” (faute lourde) อันเป็นการควบคุมในชั้น “การบังคับใช้” ข้อสัญญาด้วยหลักความได้สัดส่วน (proportionnalite) มิใช่การลบล้างความสมบูรณ์ของตัวข้อสัญญา ส่วนในระบบกฎหมายไทย แม้ทัศนะทางวิชาการจะยังแตกต่างกันเป็น 3 กลุ่ม และศาลปกครองสูงสุดจะวินิจฉัยอย่างมั่นคง และเป็นเอกภาพว่า ไม่อาจนำพระราชบัญญัติว่าด้วยข้อสัญญาที่ไม่เป็นธรรม พ.ศ. 2540 มาใช้บังคับ กับสัญญาทางปกครองได้ ไม่ว่าโดยตรงหรือในฐานะบทกฎหมายที่ใกล้เคียงอย่างยิ่ง แต่ศาลก็มิได้ ปล่อยให้ข้อสัญญาที่ไม่เป็นธรรมพ้นการควบคุมไปทั้งหมด ศาลในคดีบางส่วนได้อาศัยทั้งหลักกฎหมาย เอกชน (โดยเฉพาะการปรับลดเบี้ยปรับที่สูงเกินส่วนตามมาตรา 383 แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์) และหลักกฎหมายทั่วไปทางมหาชน (โดยเฉพาะหลักความได้สัดส่วน) เข้าควบคุมความเป็นธรรม ในชั้นการบังคับใช้ข้อสัญญา ข้อค้นพบหลักของวิทยานิพนธ์ คือ ความแตกต่างที่แท้จริงระหว่างสองระบบมิได้อยู่ที่ จุดตั้งต้น แต่อยู่ที่ขั้นตอนถัดมา กล่าวคือ ฝรั่งเศสได้พัฒนา “หลักกฎหมายมหาชนว่าด้วยข้อสัญญา ทางปกครองที่ไม่เป็นธรรม” ขึ้นเป็นการเฉพาะอย่างเป็นเอกเทศและเป็นระบบ ในขณะที่ไทยยังคง หยิบยืมบทบัญญัติแห่งกฎหมายเอกชนและหลักกฎหมายทั่วไปทางมหาชน มาปรับใช้เป็นรายคดี อย่างกระจัดกระจายและปราศจากกรอบหลักเกณฑ์ที่ชัดเจน ทั้งนี้ ทิศทางการวินิจฉัยของ ศาลปกครองไทยในกลุ่มคดีที่ศาลเข้าควบคุมตรวจสอบความเป็นธรรมนั้น ถือว่าถูกต้องและสอดคล้อง เชิงหน้าที่กับระบบกฎหมายฝรั่งเศสในเชิงหลักการอยู่แล้ว ทั้งการอาศัยหลักความได้สัดส่วน การควบคุมในชั้นการบังคับใช้ และการธำรงไว้ซึ่งความสมบูรณ์ของสัญญา เพียงแต่ยังขาด องค์ประกอบสำคัญ 3 ประการ ได้แก่ การควบคุมตรวจสอบที่เกิดขึ้นจริงในทุกคดีอย่างสม่ำเสมอ การมีหลักเกณฑ์ที่ชัดเจนเป็นขั้นเป็นตอนในการกำหนด “ระดับ” ของการเข้าแทรกแซง และการอาศัย เครื่องมือทางกฎหมายมหาชนที่เป็นเอกเทศและเป็นระบบ วิทยานิพนธ์นี้จึงเสนอแนะให้พัฒนา “หลักกฎหมายมหาชนว่าด้วยข้อสัญญาทางปกครอง ที่ไม่เป็นธรรม” ขึ้นเป็นการเฉพาะ โดยในเชิงนโยบาย ในระยะแรกควรพัฒนาโดยทางตุลาการ ผ่านการสกัดเอา “หลักการ” หรือปรัชญาเบื้องหลังของกฎหมายว่าด้วยข้อสัญญาที่ไม่เป็นธรรม (มิใช่การลอกเลียน “ตัวบท” หรือบัญญัติให้นำพระราชบัญญัติว่าด้วยข้อสัญญาที่ไม่เป็นธรรม พ.ศ. 2540 มาใช้บังคับโดยตรง) มายกระดับเป็นหลักกฎหมายทั่วไปทางปกครอง และในระยะยาว เมื่อมี การตรากฎหมายว่าด้วยสัญญาทางปกครองขึ้น ก็ควรยกระดับหลักดังกล่าวเป็นบทบัญญัติ ลายลักษณ์อักษรที่ทำหน้าที่เป็น “กรอบ” โดยกำหนดสาระสำคัญอย่างน้อย 2 ส่วน คือ “เหตุ” แห่งการเข้าควบคุม และ “ผล” ทางกฎหมายที่มุ่งจำกัดหรือปรับลดผลบังคับของข้อสัญญา ในชั้นการบังคับใช้โดยธำรงความสมบูรณ์ของข้อสัญญาไว้ พร้อมทั้งเสนอให้หน่วยงานฝ่ายปกครอง มีมาตรการเชิงป้องกันในชั้นการร่างสัญญา ส่วนข้อเสนอแนะต่อแนวทางการวินิจฉัยของศาลปกครองนั้น มุ่งเติมเต็มองค์ประกอบที่ยังขาดทั้งสามประการ และเสนอให้เริ่มปรับใช้หลักกฎหมายดังกล่าว กับสัญญาทางปกครองที่มีลักษณะใกล้เคียงกับสัญญาทางแพ่งเป็นลำดับแรก เพื่อให้มีความเสี่ยง น้อยที่สุดต่อสาระสำคัญของระบบพิเศษของสัญญาทางปกครอง อันจะนำไปสู่การสร้างความสมดุล ที่เหมาะสมระหว่างการธำรงไว้ซึ่งเอกสิทธิ์ของรัฐที่จำเป็นต่อการดำเนินบริการสาธารณะ กับการคุ้มครองคู่สัญญาฝ่ายเอกชนจากการถูกเอารัดเอาเปรียบโดยอำนาจรัฐได้อย่างมีประสิทธิภาพ และเป็นธรรม |
